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从TPP视角看中国如何更好参与全球能源治理
发布日期:2015-12-23 16:51:41

  备受关注的TPP折射出全球贸易治理复杂的新特征,世界各国和各大能源组织都在主动调整策略,并力争在全球能源治理重塑过程中把握主动权。那么,中国如何回应种种变化,为深度参与全球能源治理提供“良策”?

  10月,由美国主导的TPP(跨太平洋伙伴关系协定)取得重要进展。从目前公布的情况看,TPP不仅包括自由贸易新标准的内容,还囊括国有企业、知识产权以及信息流动与生态环境、新能源利用等诸多领域的立体式规则之变。

  据笔者观察,与备受瞩目的TPP对传统全球贸易体系的重塑相类似,全球能源治理领域近期也正悄然呈现一些变革的迹象。

  由TPP为原点,由全球贸易治理新趋势联想到全球能源治理,至少能激起我们思考的三重“涟漪”:首先,全球能源治理体系面临怎样的环境和规则之变;其次,当前全球能源治理机制对中国有哪些影响;再次,中国如何回应种种变化,为全球能源治理提供中国式的“善治”之策。

  TPP折射全球治理复杂特征

  备受舆论关注的TPP,折射出全球贸易治理的一些新特征,这体现在:从TPP作为被动补充机制的角度看,当前以WTO(世贸组织)为代表的全球贸易治理多边模式遭遇瓶颈。当多边贸易机制众口难调或成本过高时,达成RTA(区域贸易协定)、FTA(自由贸易协定)成为替代性的“次优选择”。

  而从TPP作为主动竞争机制的角度看,在TPP的新框架下,以美国为代表,正在寻求观念或利益相近的国家,以贸易规制领域的“规则竞争”、“制度竞赛”方式,创设“升级版”全球治理新“玩法”。从双边、少边、多边到区域化治理,全球贸易体系呈现出“乱花迷眼”的复杂图景。

  全球能源治理也呈现出与全球贸易治理相同的景象。盘点当前世界的能源治理模式,既有以IEA(国际能源署)、OPEC(欧佩克)为典型代表的消费国、生产国治理模式;也有以国际能源论坛(IEF)、能源宪章条约(ECT)等为代表的多边协调模式;还有以欧洲能源联盟为代表的区域性治理模式。

  但除IEA与OPEC外,上述其他治理模式效率并不高。比如,今年2月成立的欧洲能源联盟,就一度遭到希腊、波兰等国家的掣肘。欧洲能源联盟缺乏对不同成员诉求有效回应的激励设计,造成彼此的激励不相容,使其一度陷入制度失灵的尴尬境地。

  对比全球贸易治理体系和全球能源治理体系,二者有很大的不同。全球贸易体系自二战以来一直由GATT(关贸总协定)、WTO这样具有全球影响力的多边组织主导(同时存在双边协定和部分区域性贸易协定);而全球能源治理体系则长期以来以IEA和OPEC为主体,以石油供需平衡与价格稳定为目标。

  但这两大体系也有一些共同点,其本质上都是不同国家间意图在贸易和能源领域深化合作的产物,手段则是创立组织、建立平台、制订规则(西方发达国家明显在规则制定方面占据优势)。

  还有一个值得关注的变化是,这两大体系近年来都受到气候变化这一外部因素的影响,无论是TPP谈判对环境议题的关注,还是IEA日益关注的气候变化问题,乃至欧盟“碳关税”动议的提出和实施,我们都可以看到西方国家以应对气候变化为契机,在全球贸易、能源治理领域谋求制定更高标准的“雄心”。

  因此,全球贸易治理问题和能源治理问题看似关联度不高,实则遥相呼应,内在勾连并相互影响,其掀起的“风浪”已经开始危及WTO自由贸易原则,并对中国等发展中国家的长远发展造成重大影响。

  正是在这样的背景下,IEA这个由部分经济合作与发展组织(OECD)国家构成的组织,其负责人近期与中国的互动值得关注。IEA近年来一直邀请中国加入该组织。在今年6月笔者参加的“第四届全球智库峰会”上,原IEA署长田中伸男在演讲中再次向中国和印度发出加入IEA的邀请,并特别展示了一张他与基辛格博士握手的照片,文字说明是基辛格博士也“say yes”。

  而今年IEA新上任署长法提赫•比罗尔则“出人意料”地将上任以后的首次出访地选在中国,其在中国社会科学院的演讲中提议要建立国际能源署和中国之间更加密切、更加牢固、制度化的合作纽带,并在维护能源安全、低碳技术应用、提高能源效率等方面与中国携手合作,开创IEA与中国合作的新篇章。

  IEA这些举动背后,预示着传统以生产、消费思路划分的全球能源治理体系开始出现“松动”迹象。作为石油危机后主导世界能源治理两大支柱机制之一的IEA寻求扩容,希望将新兴经济体中国、印度等国纳入,从观察员身份升级为成员身份,从基础合作方升级为战略攸关方,其谋求成为全球性能源组织的意图非常明显。

  而IEA作为消费国组织代表之所以愿意拉中国、印度等国“入伙”,根本原因则在于中印等新兴经济体的崛起,对传统的全球能源治理机制构成了重大挑战也带来了很大的冲击。尤其在气候变化问题上,中国作为GDP世界排名第二、能源消费总量世界第一、碳排放世界第一的国家,很多问题没有中国的参与和配合几乎是无法想象的。世界各国、各大能源组织都在积极顺应趋势,主动调整策略,并力争在全球能源治理重塑过程中把握主动权。

  当前能源治理模式对中国的影响

  分析上述几种能源治理模式,不可否认它们在很长一段时间内助力了世界石油供应稳定目标的实现,是相对合理的制度安排,但当今全球能源治理格局也存在明显缺陷:

  首先,以生产国、消费国的“分治”寻求能源治理的解决办法,本身就是静态的视角,无法动态反映能源治理的现实需要。上世纪六七十年代的不少生产国、消费国已经或即将改变其原有身份。例如,北美(美国、加拿大)在页岩油气革命后在世界能源生产领域的角色呈现强劲上升态势;原OPEC成员国印尼则在2003年开始从石油生产国逆转为进口国,但它在退出OPEC几年后又将回归。名实不符,容易造成战略误判,也可能增加全球能源市场的交易成本。

  其次,当前的全球能源治理体系缺乏对重要能源攸关方的利益关切。根据世界银行统计,按购买力平价计算,2014年“金砖五国”GDP总量达到33.1万亿美元,接近“七国集团”的34.5万亿美元。但“金砖五国”中的中国、印度、俄罗斯、巴西、南非(一部分是世界能源市场的消费方,另一部分是能源生产方),却在IEA与OPEC机制中集体“失踪”。此类国家普遍缺乏话语权,其应有的能源治理地位都没有在既有的世界主导治理模式中得到体现。

  当前,中国油气对外依存度日益攀升,2014年中国石油(601857,股吧)对外依存度达59.5%,天然气对外依存度上升至32.2%,中国正在深度融入世界能源市场,积极参与全球能源治理,维护自身正当权益,获得安全、高效和清洁的能源供应内在需求。而随着低碳时代到来,解决气候变化等环境问题变得日益迫切,人类“命运共同体”的呼吁正在逐步成为共识,这也对中国参与全球能源治理形成了倒逼。

  中国要想深度参与全球能源治理还面临诸多挑战:从外部看,中国处在OPEC与IEA之外,缺乏议价能力。随着中国在全球能源消费量占比的日益攀升,IEA想要维持其传统意义上能源消费国强势集团的地位,迫切需要加强与中国的合作,但中国是否加入IEA,则受到其发展中国家身份、90天战略石油储备标准、能源统计数据质量和透明度等诸多限制。

  而在“金砖五国”、“G20”框架内,中国还远未形成强有力的能源集体议价机制。中国面临的能源地缘情况也比较复杂,需要平衡自身与IEA和OPEC国家、周边邻国(如俄罗斯、中亚地区)在内的诸多国家与地区的利益诉求并做出取舍。长期以来“中国能源威胁论”的传播,对中国参与全球能源治理所造成的舆论被动也不容小觑。

  从内部看,中国自身的能源治理能力亟待提升。当前,全球能源治理与环境治理、安全治理、金融贸易治理、气候变化治理等存在复杂交集,国内能源治理领域的问题也往往容易国际化,成为双边或多边谈判中的重要议题。

  当前,中国的能源生产与消费结构面临艰难转型,石油天然气等领域的市场化改革刚刚起步,能源行业全产业链竞争并不充分,能源金融市场建设滞后,且国内整体能源消费强度偏高,高碳能源消费对环境的影响较大。

  正如TPP协议对国企改革、环境保护等提出了更加严格的要求,西方发达国家在碳排放规则制订等方面已经占领先机,频频抡起“碳税”、“碳关税”的大棒对中国施压。如果不加快推进内部改革,真正把国企改革、推进能源生产与消费革命的各项改革措施落到实处,不仅将成为中国加入TPP等区域贸易组织的障碍,也将使得中国在全球能源治理体系重塑中处于被动位置。

  中国回应全球能源治理的三种思路

  中国如何更好介入全球能源治理?笔者认为,中短期视角看,总体应遵循的基本逻辑当是:其一是积极融入现有的国际能源治理机制,待条件成熟时,主动寻求重塑的空间。有一些声音认为,随着中国的崛起,中国应该由全球治理规则的接受者提升为规则的制定者,但从中国政府高层的多次表态中可以看出,中国无意“另起炉灶”,尊重现有世界治理规则并在现有框架下推进改革和创新,是一种更为合理的选择。

  国际上现有的能源治理制度和机制虽不完善,各有各自的战略焦点、核心利益诉求,但在没有更好机制的现实情境下,中国仍可结合自己的核心利益,选择次优选项融入其中,逐步成为国际能源治理的战略参与方。

  从这个意义上说,中国未来如何深化和IEA的合作是中国参与全球能源治理的关键举措之一。对于IEA的邀请,中国可持积极谨慎的态度,延伸双方在相关细节上的进一步讨论,扩大合作交集。这不是为了“站边”,而是为了“补边”。可探索倡议并主导IEA+“金砖五国”的能源协调模式。加强各方在能源信息共享、能源应急协调、能源经济、能源技术等方面的研究合作。通过搭建对话平台,逐步平衡发达国家与新兴经济体、机制内生产国与消费国的能源诉求。在IEA这样相对成熟、制度完善、运作顺畅的机制平台上,探索能源消费国治理、生产国治理相混合的多边治理机制。

  其二,构造区域性多边能源协调机制。在短期构建全球层面能源治理机制缺乏可能性时,中国可在区域内协同相关国家,构造中等覆盖范围的机制。比如,面对天然气亚洲溢价,就曾有中国与日本、韩国等国形成亚洲天然气联盟的思路。对此,中国不妨积极响应,借以改善亚洲天然气消费大国群体在全球天然气贸易中的不利地位。

  其三,进一步推进“边缘性”介入。所谓“边缘性”介入,即使各种行为体(国家、地方政府、跨国能源公司等)广泛利用国际上各种间接与能源国际治理相关的合作机制,进行提高能源效率、改善能源结构等领域的全球协作。比如,中国在《京都议定书》附属的CDM(清洁发展机制)框架下,进行了国内与国际广泛的能耗治理合作。另具代表性的是IPCC(联合国政府间气候变化专门委员会)机制。

  从博弈论的视角看,合作的维持是困难的,但不合作无法达成各方利益的最大化。全球能源治理最优机制的形成,必然是一个历经多次博弈、逐渐寻找均衡点的过程。中国要想深度参与全球能源治理,需要遵循从次优到最优的路径选择,它将是一个考验耐心与智慧的增量变革过程。

来源:能源


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